Fins e Funções do Estado

O Estado, como forma de organização política, existe para satisfazer as necessidades humanas. A investigação dos fins do Estado deve ser tratada não só no domínio dos valores e da realidade, como também no campo da normatividade jurídica. É que a finalidade constitui o princípio que orienta e especifica qualquer instituição, notadamente estatal.
Jellinek foi o grande sistematizador das teorias dos fins do Estado, que assim os classificou:
- fins objetivos: nesta teoria, o fim o Estado surge da própria natureza das coisas; não é a vontade política que determina o fim do Estado. A natureza da ordem política é que dá objetivamente o fim do Estado, o qual surge de uma ordem natural, sendo, portanto, transcendente e independente da vontade humana. Investiga-se aqui o fim que cabe ao Estado em geral, abstrato e universal, e não a cada um em particular.
Pode-se falar também na existência de fins particulares objetivos. Para os autores que defendem esta teoria, cada Estado tem seus fins particulares, que resultam das circunstâncias em que eles surgiram e se desenvolveram e que são condicionantes de sua história. Confundem-se nesta teoria os fins do Estado com os interesses dos Estados e até de seus governos.
- fins subjetivos: o fim do Estado não é um dado natural de ordem política, mas independe de toda objetividade. Não há, assim, nenhum dado, mas um artifício. Os indivíduos que vivem em comunidade política se propõem a um fim próprio, independente de toda objetividade.
- fins particulares: são os que cabem a um Estado em um momento determinado, para os homens que o constituem. Com os fins particulares, os Estados se vocações históricas a cumprir no mundo.


- fins absolutos: consideram-se absolutos os fins do Estado que são determinados por uma valoração axiológica. O Estado não pode, de nenhum modo, desviar-se do seu fim, que é ideal e válido para todos os tempos e lugares.
- fins relativos: esta teoria considera que o fim do Estado é limitado pela própria natureza. O peculiar e próprio do Estado são as manifestações sistemáticas da vida solidária do homem. As três grandes categorias a que se reduz a vida do Estado são: conservação, ordenação e ajuda.
- fins universais: são os que correspondem ao Estado em abstrato, a qualquer Estado em todos os tempos.
- fins exclusivos e concorrentes: os fins exclusivos são aqueles privativos do Estado (segurança externa e interna) e os concorrentes admitem participação ou colaboração de outras sociedades, com as quais se identificam.
Pode-se dizer que o Estado, como sociedade política, existe para realizar a segurança, a justiça e o bem-estar econômico e social, os quais constituem os seus fins.
A segurança, como fim do Estado, pode ser individual e coletiva.
A justiça possibilita que, nas relações entre os homens, seja substituído o arbítrio da violência individual por um complexo de regras capazes de satisfazer o instinto natural da própria justiça.
O conceito de justiça compreende:
a) justiça comutativa, cuja regra é a igualdade, nas relações entre os indivíduos, da equivalência dos valores permutados (cada um deve receber, nas relações recíprocas, de acordo com a prestação que efetuou aos indivíduos);
b) justiça distributiva, cuja regra é a desigualdade para remunerar cada qual segundo os seus méritos, de acordo com o tipo de atividade produtiva que permanentemente presta à coletividade, ou a situação social de carência em que se encontra. Projeta-se, assim, a justiça distributiva nas políticas econômicas e socais do Estado.
O bem-estar econômico e social é outra finalidade do Estado. O que se objetiva é a promoção de condições de vida dos indivíduos, garantindo-lhes o acesso aos bens econômicos que permitam a elevação de camadas sociais mais pobres, contemplando-as com educação, habitação, entre outros serviços.
No âmbito social, uma das tarefas essenciais do Estado consiste em salvaguardar a liberdade, a possibilidade de desenvolvimento pessoal e a esfera privada do ser humano, apesar da amplidão das intervenções sociais.
O bem comum consiste na finalidade legítima do Estado.
Os fins do Estado são alcançados mediante atividades que lhe são constitucionalmente atribuídas. Tais funções são desenvolvidas por órgãos estatais, segundo a competência de que dispõem.
Além de atividade, a função do Estado tem o sentido de fim, tarefa ou incumbência, correspondente a certa necessidade coletiva, ou a certa zona da vida social.
Pode-se definir a função do Estado como a atividade desenvolvida, no todo ou em parte, por um ou vários órgãos do poder político, de modo duradouro, independentemente de outras atividades, em particular na sua forma, e que visa à prossecução dos fins do Estado.
A determinação das funções do Estado resulta de três critérios: material, formal e orgânico.
O critério material parte da análise do conteúdo dos diversos tipos de atos ou dos resultados em se traduz a atividade do Estado, para chegar ao conceito de função.
O critério formal atende às circunstâncias exteriores das atividades do Estado, distinguindo as funções segundo a forma externa revestida para o exercício de cada uma delas.
O critério orgânico relaciona intimamente as funções do Estado com os órgãos que as exercitam, e das diversas características desses órgãos ou da sua posição na estrutura do poder político infere a especialidade de suas atividades.
As funções jurídicas são as de criação e execução do Direito e compreendem a função legislativa, cujo objeto direto e imediato é o de estatuir normas de caráter geral e impessoal inovadoras da ordem jurídica, e a executiva, exercitável por meio do processo jurisdicional, caracterizado pela imparcialidade e passividade, e pelo processo administrativo, com as características de parcialidade e iniciativa.
Já as funções não jurídicas compreendem:
a) a função política, cuja característica é a liberdade de opção entre várias soluções possíveis, com vistas à conservação da sociedade política e a definição e prossecução do interesse geral, por meio da livre escolha de rumos e soluções consideradas preferíveis;
b) a função técnica, cujo objeto direto e imediato consiste na produção de bens ou na prestação de serviços destinados à satisfação das necessidades coletivas de caráter material ou cultural, de harmonia com preceitos práticos tendentes a obter a máxima eficiência dos meios empregados.
O fim jurídico do Estado refere-se à criação e execução do Direito.
O fim cultural do Estado corresponde ao desenvolvimento das condições materiais para a vida dos cidadãos, consoante a ideologia do Estado considerado.
Para atingir tais fins, o Estado atuaria através de dois tipos de meios: a criação de normas jurídicas gerais e abstratas e a realização de atos concretos. No primeiro caso, a função do Estado seria legislativa, e no segundo, a função seria administrativa quando visasse a um fim cultural, ou jurisdicional, quando objetivasse um fim jurídico.
O ato jurídico, considerado como manifestação de vontade dirigida a modificação da ordem jurídica, presente ou próxima futura, toma uma das seguintes formas:
a) ato-regra, o que é realizado com a intenção de modificar as normas jurídicas abstratas constitutivas do direito objetivo;
b) ato-condição, o que torna aplicáveis a um sujeito determinadas regras abstratas, que, antes de sua prática, lhe eram inaplicáveis;
c) ato-subjetivo, o que cria para alguém uma obrigação especial, concreta, individual e momentânea, que nenhuma regra abstrata lhe impunha.
Definidos os atos jurídicos, as funções do Estado podem ser caracterizadas:
- a função legislativa consiste na prática de atos-regra;
- a função administrativa consiste na prática de atos-condição, dos atos subjetivos e das denominadas operações materiais, sem caráter jurídico, realizadas pelos órgãos da Administração Pública, destinadas a assegurar o funcionamento dos serviços;
- a função jurisdicional conste na prática de atos jurisdicionais, que tanto podem ser atos-condição como atos subjetivos. O que dos define não é o seu conteúdo, mas a circunstância de provirem de um órgão dotado de imparcialidade, independência (Tribunal ou Juiz singular).
Para Kelsen, o Estado se reduz à unidade personificada de uma ordem jurídica e se confunde com a própria ordem jurídica. As funções do Estado consistem, desta forma, na criação e na aplicação do Direito.
A classificação das funções do Estado acarreta as seguintes ilações sumariadas por Jorge Miranda:
a) aparecimento, em todas as classificações, de uma função legislativa, de uma função administrativa ou executiva strictu sensu e de uma função jurisdicional, ainda que com diferentes relacionamentos;
b) correlação ou dependência das classificações das orientações teórica globais perfilhadas pelos autores;
c) relatividade histórica ou dependência também da experiência histórica e da situação concreta do Estado;
d) reconhecimento de que, a par das classificações de funções, se procede a classificações de atos (ou de tipos de atos) jurídico-públicos.
Da análise de todas essas teorias, acredita-se resultar a observação de que não existem apenas funções jurídicas do Estado: é que há o Estado cultural, o Estado do bem-estar, o Estado ético e ainda o Estado social. Assim, além da criação e execução do Direito, outras funções não jurídicas se processam mediante atos políticos e atos materiais, a despeito de serem cercados pela malha de uma regulamentação jurídica e influírem na esfera do Direito.
Assinale-se que, embora sejam as funções do Estado abstratamente distintas umas das outras, os atos que manifestam podem ter caráter misto. Desta forma, pode haver atos que, embora tidos como legislativos, simultaneamente são manifestações do Poder Executivo, e mesmo certos atos jurisdicionais que contêm elementos do Poder Legislativo.
Às funções clássicas do Estado, quais sejam, legislativa, executiva e jurisdicional, deve-se acrescer outras necessárias para a garantia do processo democrático, e que são:
a) função de fiscalização ou de controle, a cargo do Ministério Público e dos Tribunais de Contas;
b) função legislativa constitucional de emendar e revisar a Constituição;
c) função simbólica, típica do chefe de Estado, voltada para a representação do Estado e dos valores nacionais.


Fonte: Direito Constitucional. Kildare Gonçalves Carvalho.
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