Cobrança da pena de multa do mensalão é atribuição do Ministério Público

A competência para a execução da pena de multa à luz da Lei 9.268/96
A Lei 9.268/96 não alterou a competência para a execução da pena de multa, como pode parecer à primeira vista. O processo executório, inclusive, continua sendo regulado pelos artigos 164 a 169 da LEP, que, propositalmente, não foram revogados.

A competência, portanto, para a execução da pena de multa continua sendo do Juiz das Execuções Criminais, bem como a legitimidade para a sua promoção continua sendo do Ministério Público correspondente. Assim, todas as questões suscitadas na execução da multa penal, como, por exemplo, o quantum da execução ou causas interruptivas ou suspensivas eventualmente suscitadas em embargos de execução, não serão da competência do juízo cível. Referida lei, além de não fazer qualquer referência sobre a execução da pena de multa, deixou vigentes os dispositivos penais relativos à sua execução[1].

A nova redação do artigo 51 do Código Penal, definida pela Lei  9.268/96, passou a ser a seguinte:


“Transitada em julgado a sentença condenatória, a multa será considerada dívida de valor, aplicando-se-lhe as normas da legislação relativa à dívida ativa da Fazenda Pública, inclusive no que concerne às causas interruptivas e suspensivas da prescrição.”

A edição da Lei 9.268/96, que definiu a condenação criminal como “dívida de valor”, acabou sendo objeto de grande desinteligência na doutrina e jurisprudência nacionais, particularmente sobre a competência para a execução da pena de multa e sua natureza jurídica. Uma corrente, majoritária, passou a entender que a competência passava a ser das varas da Fazenda Pública, além de a condenação dever ser lançada em dívida ativa. Outra corrente, minoritária, à qual nos filiamos, entende que nada mudou: a competência continua com a vara das execuções criminais e a condenação à pena de multa mantém sua natureza de sanção criminal, além de ser juridicamente impossível inscrever em dívida ativa uma sentença penal condenatória. Ademais, a nova redação do dispositivo citado não fala em “inscrição na dívida ativa da Fazenda Pública”. Ao contrário, limita-se a referir que são aplicáveis “as normas da legislação relativa à dívida ativa da Fazenda Pública”.

Definir, juridicamente, nome, título ou espécie da obrigação do condenado não altera, por si só, a natureza jurídica de sua obrigação, ou melhor, da sua condenação. A mudança do rótulo não altera a essência da substância! Na verdade, a natureza jurídica da pena de multa criminal não sofreu qualquer alteração com a terminologia utilizada pela Lei 9.268/96, considerando-a “dívida de valor”, após o trânsito em julgado. Dívida de valor ou não a pena de multa (ou pena pecuniária) continua sendo sanção criminal. Não se pode esquecer que a sanção criminal — seja de natureza pecuniária ou não — é a consequência jurídica do delito e, como tal, está restringida pelos princípios limitadores do direito repressivo penal, dentre os quais destacam-se os princípios da legalidade e da personalidade da pena. Pelo princípio da personalidade da pena — aliás, a grande característica diferenciadora da pena criminal pecuniária das demais penas pecuniárias —, ao contrário do que se chegou a afirmar, herdeiros e sucessores não respondem por essa sanção. Ademais, não se pode esquecer que a morte do agente é a primeira causa extintiva da punibilidade (artigo 107, inciso I, do CP).

O fundamento político-legislativo da definição da pena de multa como dívida de valor objetiva, somente, justificar a inconversibilidade da pena de multa não paga em prisão e, ao mesmo tempo, satisfazer os hermeneutas civis, segundo os quais “dívida de valor” pode ser atualizada monetariamente.

A nova previsão legal deve ser interpretada dentro do contexto do Direito Penal da culpabilidade. Inúmeras questões de ordem sistemática impedem que se admita a possibilidade de inscrição em dívida ativa da pena de multa transitada em julgado de um lado e, de outro lado, que a competência para a sua execução seja transferida para as varas da Fazenda Pública. Vejamos algumas dessas objeções:

1) O artigo 49 do Código Penal determina que: “A pena de multa consiste no pagamento ao fundo penitenciário da quantia fixada na sentença e calculada em dias-multa”.

A Lei 9.268/96 não revogou esse dispositivo, que continua em pleno vigor. Aliás, reforçando a previsão do artigo 49 do Código Penal, a Lei Complementar 79/94, que criou o Fundo Penitenciário Nacional, prevê como uma de suas receitas a pena de multa (artigo 2º, inciso V). O fato de passar a ser considerada dívida de valor, além de não alterar a natureza dessa sanção, como já afirmamos, também não pode alterar a sua destinação, qual seja, o Fundo Penitenciário Nacional. Com efeito, não é competência da Fazenda Pública executar créditos do Fundo Penitenciário Nacional, decorrentes de sentença condenatória criminal, considerando-se ou não “dívida de valor”. A execução de sanções criminais — privativas de liberdade, restritivas de direitos ou pecuniárias — é competência exclusiva do juízo criminal!

A execução ou “cobrança” da pena de multa integra a persecução penal, cujo único órgão do Estado com “competência” para exercitá-la é o Ministério Público com assento no juízo criminal. Com efeito, o Processo de Execução Penal é o único instrumento legal que o Estado pode utilizar, coercitivamente, para tornar efetivo o conteúdo decisório de uma sentença penal condenatória.

2) Não se desconhece a competência concorrente dos Estados para legislar sobre a matéria (artigo 24, inciso I, da CF). No entanto, a competência concorrente, para legislar sobre determinada matéria, destina-se: a) a suprir a ausência de normas federais sobre o tema; b) a adicionar pormenores à lei federal básica já editada. Destarte, não pode haver conflito entre as legislações estaduais e a legislação federal, que, se ocorrer, prevalecerá a legislação federal. Por isso, as leis estaduais que instituíram Fundos Penitenciários Estaduais, nos respectivos Estados, atribuindo-lhes a arrecadação das multas penais, são inconstitucionais, pois chocam-se com o artigo 49 do Código Penal e com a Lei Complementar 79/94, que destinam ao Fundo Penitenciário Nacional a arrecadação das multas criminais. Se não houvesse essas previsões legais, as Unidades Federativas poderiam dispor livremente sobre os destinos das referidas arrecadações. No entanto, ante a existência das previsões do Código Penal e da Lei Complementar em análise, os Estados não lhes podem dar destinações diversas. Ademais, a arrecadação prove­niente das multas penais sempre se destinou ao aparelhamento (construções e reformas) do Sistema Penitenciário Nacional, desde a sua origem, com a criação do Selo Penitenciário, através do Decreto 24.797/34, regulamentado pelo Decreto 1.141. Seguindo essa orientação, a Lei Complementar 79/94, em seu artigo 1º, fixa os objetivos do Fundo Penitenciário Nacional, quais sejam “proporcionar recursos e meios para financiar e apoiar as atividades e programas de modernização e aprimoramento do Sistema Penitenciário brasileiro”. Logo, o produto da arrecadação dessas multas, em sua totalidade, está destinado, de forma vinculada, ao Fundo Penitenciário Nacional (artigo 2º da LC 79/94). Dar-lhe outra destinação, como atribuí-lo a entidades sociais ou filantrópicas, ao arrepio da lei — fazendo-se uma análise desapaixonada —, poderá configurar improbidade administrativa e malversação de verbas públicas. Com efeito, por muito menos que isso, prefeitos têm sido levados à prisão por aplicarem verbas em rubricas diferentes.

Tratar-se de crimes da competência da Justiça Federal ou da Justiça dos Estados é discussão bizantina. A Lei Complementar 79/94 destinou a arrecadação proveniente das sanções criminais pecuniárias, em um primeiro momento, ao Fundo Penitenciário Nacional, independentemente da natureza do crime ou da Jurisdição competente para julgá-lo. Somente em um momento posterior, através de convênios celebrados, prevê o repasse de parcelas dessa arrecadação às unidades federativas (Estados e Distrito Federal). Em outros termos, embora, a rigor, a utilização dos recursos arrecadados destine-se, em última instância, às unidades federativas, a gestão e o gerenciamento de sua aplicação — vinculada expressamente aos objetivos definidos na lei criadora do Funpen — são prerrogativas exclusivas da União.

3) Finalmente, é injustificável a interpretação segundo a qual, após o trânsito em julgado, as multas penais devem ser inscritas em dívida ativa da Fazenda Pública, nos termos da lei. Que lei? Em primeiro lugar, a indigitada Lei 9.268/96 não prevê que a multa penal, em momento algum, deva ser inscrita em dívida ativa, como se tem afirmado; em segundo lugar, se previsse, seria uma heresia jurídica, pois transformaria um título judicial (sentença condenatória) em título extrajudicial (dívida ativa). Este, por conseguinte, mais sujeito a impugnações e embargos, demandando todo um procedimento administrativo, inadmissível para quem já dispõe de um título judicial, com toda sua carga de certeza; em terceiro lugar, deslocaria, ilegalmente, o crédito do Fundo Penitenciário Nacional para um crédito comum, extraorçamentário, da União. Dar interpretação extensiva à nova redação do artigo 51 implica alterar aquilo que expressa o texto legal, atri­buindo-lhe uma elementar normativa de que não dispõe — inscrição em dívida ativa — e, ao mesmo tempo, alterando a competência de órgãos jurisdicionais, além de desconstituir título judicial: sentença condenatória.

4) Por derradeiro, a quem competiria promover a inscrição da dívida ativa da União? A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, instada a se manifestar, emitiu o judicioso Parecer 1.528/97, afastando de suas atribuições, por falta de previsão legal, entre outros argumentos, inscrever em dívida ativa as multas penais. E, afora essa instituição, ninguém mais detém tal atribuição.

Ficou interessante, por fim, a confusão criada por essa nova lei: o lapso prescricional continua sendo regulado pelo Código Penal (artigo 114), mas as causas interruptivas e suspensivas da prescrição são as previstas pela Lei de Execução Fiscal (Lei 6.830/80), com exceção, é claro, da morte do agente.

A inevitável prescrição durante a execução
Mas, para concluir, conhecendo-se os dilemas da justiça brasileira, os entraves no andamento dos processos, a morosidade e a burocracia que norteiam os feitos judiciais, é de perguntar-se: qual será o percentual de penas pecuniárias que será efetivamente executado e recolhido? Sim, porque há um dado que não se pode ignorar: a prescrição da pena de multa, isoladamente aplicada, continua ocorrendo em apenas dois anos, que começa a correr a partir do trânsito em julgado para a acusação. E como toda essa parafernália para cobrar a pena de multa não interrompe nem suspende a prescrição, a maioria das condenações à pena pecuniária escapará pela porta larga da prescrição, especialmente as mais elevadas, que naturalmente estarão sendo tratadas pelos profissionais do Direito mais competentes e mais experientes e, certamente, usarão de todos os recursos que o ordenamento jurídico lhes possibilita.

Com todas essas facilidades criadas e oferecidas para que não se pague a pena pecuniária incorre-se exatamente naquilo que temia Jescheck, por nós já referido, ou seja, na ineficácia político-criminal da pena pecuniária pelo seu não pagamento ou, então, pela falta de meios efetivos que propiciem a sua cobrança[2]. No entanto, o problema da prescrição da pena de multa não ocorrerá no caso do conhecido “mensalão”, pois a prescrição da multa ocorrerá juntamente com a prescrição das penas de prisões aplicadas, que, no caso, foram extremamente longas.

A pena de multa, através do louvável sistema dias-multa, atende de forma mais adequada aos objetivos da pena, sem as nefastas consequências da falida pena privativa de liberdade. É um dos institutos que, inegavelmente, melhor responde aos postulados de política criminal com grande potencial em termos de resultados em relação à pequena criminalidade e alguma perspectiva em relação à criminalidade média.

[1] BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de Direito Penal – Parte Geral -, 20ª Ed., São Paulo, Saraiva, 2014, vol. 1, p. 879.

[2]. JESCHECK, H. H.Tratado de Derecho Penal. Trad. Mir Puig e Muñoz Conde. Barcelona, Bosch, 1981.  p. 1083.
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