Ações previdenciárias, competência territorial e Juizados Especiais Federais

Autor: Dr. Vilian Bollmann(Juiz Federal Substituto, Vara Federal Previdenciária de Tubarão (SC). 
Resumo

O estudo aborda a questão da competência territorial nas demandas previdenciárias que tramitam nos Juizados Especiais Federais. São analisados tanto o texto constitucional correlato quanto a ordem legal. A partir desta análise, busca-se demonstrar que, ao contrário da jurisprudência ora dominante, há, em favor do segurado, previsão constitucional e legal de foros concorrentes na Justiça Estadual de seu domicílio e nas Varas Federais localizadas nas cidades onde houver agência da autarquia previdenciária.
1. Nota introdutória

A grande demanda de processos e julgamentos de ações previdenciárias que tem aportado diariamente aos Juizados Especiais Federais exige, cada vez mais, ponderações sobre os dados objetivos que as cercam, seja para evitar nulidades processuais que possam alongar o prazo na entrega da prestação jurisdicional, seja com o objetivo de proporcionar uma maior segurança jurídica na solução daquelas lides.

Neste contexto de crescente busca de amparo no Judiciário, torna-se necessário lembrar que as regras de competência têm, em um regime democrático, não apenas a função de determinar o juízo apto a decidir a lide, mas sim, e principalmente, a de concretizar o postulado do juízo natural, delineado pelo inc. XXXVII do art. 5o da Constituição da República, que é garantia não apenas do cidadão abstratamente considerado, mas sim do indivíduo real, visualizado de forma concreta; que, na hipótese previdenciária, se afigura como um possível detentor de direito material que lhe assegura a própria sobrevivência.
2. Desenvolvimento
2.1. Dados iniciais
Inicialmente, faz-se necessário ressaltar que, no trinômio das questões que são objeto da cognição judicial, a competência do juízo faz parte do âmbito dos pressupostos processuais, vale dizer, dos pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo (art. 267, IV, do CPC). Isso porque, constatada a autonomia do direito de ação em relação ao direito material, restou claro que a relação jurídico-processual tem requisitos, sujeitos e objeto próprios e distintos da relação jurídica de direito material, fato sistematizado cientificamente a partir do estudo de Oskar Von Büllow em sua obra “exceções e pressupostos processuais”, de 1868 (CINTRA; GRINOVER; DINAMARCO, 2000, p. 278/279).
Ocorre que razões de ordem prática obrigam o Estado a distribuir o poder de julgar entre vários juízes e tribunais. Dessa necessidade surge o conceito de competência como a medida de jurisdição que nada mais é do que a capacidade objetiva do magistrado de pertencer à relação jurídico-processual inaugurada com a petição inicial e estabilizada pela citação do réu.
Por definir a possibilidade de o magistrado ingressar ou não na relação processual, vale dizer, capacidade objetiva do juízo, a competência é matéria cujo exame precede às demais, pois a sua ausência implicará invalidade de eventual apreciação das outras questões.
Tradicionalmente 1, a competência é fixada a partir de critérios de valor da causa, matéria, funcional (hierarquia) e territorial. Para os fins deste trabalho, restringir-se-á a análise somente em relação ao último deles, vale dizer, a competência “atribuída aos diversos órgãos jurisdicionais levando em conta a divisão do território nacional em circunscrições judiciárias” (THEODORO JÚNIOR, 1997, p. 170).
2.2. Regramento legal
No que se refere aos Juizados Especiais Federais, a competência do juízo não é determinada pelo Código de Processo Civil – CPC –, mas sim pelas Leis n. 9.099/95 e 10.259/2001 – LJEF – , mais especificamente, artigos 3o (competência material) e 4o (competência territorial) da primeira e 3o (competência material), 20 (admissibilidade de propositura no juízo estadual) e 23 (possibilidade de restrição da competência material pelo CJF) da segunda.
A exegese destes dispositivos deve partir de três premissas básicas:
(1) a solução deve ser buscada em primeiro lugar nos artigos da LJEF e, depois, na Lei 9099/95, sendo que esta somente se não conflitar com aquela (art. 1o da LJEF); é que esta, no que pertine aos processos cíveis, não referencia outro diploma legal, salvo no caso da execução, quando ela indica, expressamente, a aplicação do CPC “no que couber” (art. 52, caput ) e nas formas de extinção do processo, remetidas para “além dos casos previstos em lei” (art. 51, caput); além disso, a expressão “no que não conflitar com esta lei”, prevista no caput do art. 1o da LJEF, deve ser levada como uma espécie de filtragem das normas existentes na Lei 9.099/95, de acordo com as particularidades dos Juizados Especiais Federais, dentre elas o fato de ser específica para lides envolvendo particulares e Administração Pública lato sensu, ao contrário dos juizados estaduais, que envolvem apenas particulares;
(2) a competência definida na LJEF é absoluta onde houver o Juizado Federal instalado (art. 3o, §3o, LJEF); logo, como conseqüências imediatas, tem-se, dentre outras, que (2a) pode ser conhecida de ofício e a qualquer momento; (2b) não pode ser objeto de eleição de foro; (2c) o seu desrespeito implica nulidade dos atos decisórios; (2d) o autor não pode escolher entre a Vara Federal comum e o Juizado Especial Federal;
(3) no caso de a União ou a Autarquia Previdenciária figurarem como ré, deve-se, em razão do princípio da supremacia da Constituição, observar o disposto no art. 109, §§2o e 3o da Constituição da República – CR, implicando, assim, três espécies de regras para fixação da competência territorial, conforme seja o pólo passivo, (3a) União, (3b) INSS e (3c) regra geral aplicável às demais pessoas previstas no art. 6º, II, da LJEF, as duas primeiras com primazia em relação à última, dada a natureza constitucional da norma.
Em relação à segunda premissa, cabe esclarecer que a melhor exegese, em razão da literalidade da parte inicial do § 3o do art. 3o da LJEF da parte (“No foro onde estiver instalada Vara do Juizado Especial”), é a de que se trata de uma questão sui generis de competência, à semelhança do que ocorre nas comarcas estaduais em que existe uma vara especializada (exemplo: Vara da Fazenda Pública).
Assim, a competência dos Juizados Especiais Federais é absoluta dentro do foro (leia-se: circunscrição), mas relativa em relação às Varas Federais de regiões geográficas. É que tal fato decorre da intenção do legislador de evitar a opção existente na Lei 9.099/95, que permite ao autor a escolha de ingressar a sua demanda tanto no Juizado Especial Estadual quanto na Vara comum.
Como bem explica Sérgio Cruz Arenhart:

“ (...) estaria a lei criando uma competência ‘semi-absoluta’, por permitir que a parte escolha o foro onde quer propor a ação, mas não o juízo (dentro daquele, se nele existir juizado especial) em que fará tramitar seu pleito? A resposta há de ser positiva. Embora confusa a regra, esta é precisamente a intenção manifesta, o que, aliás, está plena consonância com a disciplina normal da competência em processo civil. A solução apontada pela lei é exatamente a mesma aplicável à questão das varas da fazenda pública: onde ela existe, sua competência é absoluta; onde não, as ações de interesse do Estado são de atribuição de qualquer outra vara. No campo da Justiça Federal, entretanto, em vista da regra acima apontada, que prevê a opção de foro para a propositura de ação em face da União, essa faculdade pode resultar na burla à previsão legal, permitindo que a parte escolha submeter ou não sua demanda ao juizado especial (Arenhart, 2001, p. 40).”
Trata-se, em verdade, no resultado prático de criação de uma nova espécie de competência material, ou seja, ainda que vinculadas a um mesmo ramo do Direito (tributário, previdenciário etc.), as causas serão formalmente consideradas como matérias distintas, vale dizer, juizados e não-juizados. Desta forma, o conflito entre duas varas, sendo uma comum e outra Juizado Especial Federal, dentro de um mesmo foro será resolvido pelas normas atinentes à competência material, que é absoluta, e não territorial, que é relativa.
2.3. As demandas voltadas contra o INSS
Nas demandas voltadas contra o INSS, a regra geral delineada a partir das leis 10.259/2001 e 9.099/95 tem que conviver com o disposto no § 3o do art. 109 da CR, cedendo lugar a esta quando possível a sua incidência. É que, diante do princípio da supremacia da Constituição, a hierarquia normativa implica, necessariamente, que as regras estipuladas no texto constitucional não podem ser violadas ou restringidas pelas veiculadas por lei ordinária; logo, interpreta-se a lei a partir da Constituição, e não o contrário.
Evidenciada a impossibilidade de as leis processuais modificarem o mandamento decorrente do § 3o do art. 109 da CR, resta, ainda, verificar qual a exegese adequada deste dispositivo, buscando-se extrair tanto a hipótese de incidência quanto a conseqüência jurídica decorrentes da norma originada.
Ressalte-se, de início, que a orientação do Supremo Tribunal Federal não tem sido unânime e nem imutável conforme se depreende da transcrição do voto exarado no RE 293.246-RS, in verbis:
“A Primeira Turma desta Corte tem dado ao texto constitucional uma interpretação mais elástica, reconhecendo a ‘competência dos juízes federais da capital do Estado para o julgamento de causas entre o INSS e segurado domiciliado em município sob jurisdição de outro juiz federal’ (REs 227.183, 239.594 e 293.244, todos da relatoria do Ministro Sepúlveda Pertence, o último dos quais julgado em 06.03.2001).
A Segunda Turma, inicialmente, adotou a mesma orientação, conforme se depreende do acórdão proferido em 26.10.98 no RE 224.799, Relator Ministro Nelson Jobim. Posteriormente, contudo, no julgamento do AGRRE 227.132, em 22.06.99, relatado pelo Ministro Marco Aurélio, passou a entender que, ‘cuidando a ação de benefício previdenciário e havendo no domicílio do segurado ou beneficiário vara federal, descabe o ajuizamento da ação em juízo diverso, a teor do disposto no § 3.º do artigo 109 da Constituição Federal’.
De acordo com o respectivo voto condutor, não pode ‘o próprio jurisdicionado escolher o órgão competente para julgar a demanda. O que o dispositivo constitucional prevê é a atuação da Justiça comum quando não se conta, no domicílio do segurado ou beneficiário, com vara federal’.
Em face da divergência, submeto este recurso à apreciação do Plenário, reafirmando meu entendimento, manifestado nos precedentes da Primeira Turma de que fui Relator (REs 223.146, 224.101, 225.264, 224.794, 224.930 e 228.190), no sentido de que, em se tratando de litígio contra instituição de previdência social, o ajuizamento da ação, se não ocorrer na Justiça Estadual, pode ser feito tanto perante o foro da Justiça Federal do domicílio do segurado como das Varas Federais especializadas da Capital do Estado-membro, tendo em vista que o legislador constituinte, no art. 109, § 3.º, conferiu ao segurado um privilégio de foro amplo, não podendo esta disposição ser invocada em seu prejuízo (RE 293.246-RS, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, Informativo 242 do STF, seção de transcrições).
Muito embora o voto acima transcrito mencione, como precedentes, os Recursos Extraordinários 239.594, 293.244, 223.139 e 223.254, a análise da fundamentação destes faz concluir que todos eles fazem remissão a dois julgados específicos como seus sustentáculos argumentativos: Agravos Regimentais em Agravo de Instrumento (AGRAG) 207462-RS e 208833-RS. Ocorre que estes têm fundamentações idênticas e defendem o §3o do art. 109 da CR como hipótese de delegação de competência à Justiça Estadual, distinguindo-a do instituto do conflito de competência territorial, previsto no CPC.
Com efeito, consignou o Min. Octávio Gallotti:
Trata, o § 3º do art. 109 da Constituição, de discriminação de competências entre a Justiça Federal e a dos Estados, ao passo que a dirimida, no caso, pelo acórdão recorrido, com base legislação comum (artigos 102 e 114 do CPC), controvérsia travada acerca de competência de órgãos da Justiça Federal (AgRag 208833-5/RS).
Ou seja, a origem dos precedentes citados é clara ao distinguir dois temas que são completamente diferentes: (1) competência e incompetência territoriais entre varas federais e (2) foros estadual e federal concorrentes.
Assim, não obstante existir entendimento no sentido de que a presença da autarquia previdenciária implicaria também competência constitucional do foro da Capital, vê-se que, surgida, no plano fático, a situação delineada no § 3o do art. 109 da CR (“causas em que forem parte instituição de previdência social e segurado, sempre que a comarca não seja sede de vara do juízo federal”), existirão dois foros concorrentes para processar a demanda: (a) justiça estadual do domicílio do autor; (b) vara federal competente de acordo com a legislação aplicável à espécie.
A interpretação gramatical do texto constitucional permite apenas essa conclusão, sendo acompanhada tanto pela exegese sistemática quanto pela teleológica 2. Com efeito, analisando o dispositivo no contexto normativo em que está inserido, ou seja, na conexão que ele possui com as demais normas do ordenamento (interpretação sistemática), constata-se que o art. 109 trata das hipóteses gerais de competência dos juízes federais e o seu § 3º cria uma exceção, permitindo, em certas condições, a delegação de parte destas demandas para o juízo estadual. Logo, o referido dispositivo não trata de delegação de competência entre juízos federais com criação de juízos concorrentes, mas sim delegação desta justiça para a estadual. Quanto aos fins desejados pela referida norma (interpretação teleológica), resta claro que a hipótese prevista no § 3o do art. 109 da CR visa, diante da realidade então existente de não-interiorização da Justiça Federal, permitir que, em face da amplitude geográfica da República Federativa, o segurado não ficasse desamparado, mas que pudesse buscar o seu direito material no local que fosse mais próximo de si.
Ora, ocorre que, desistindo da opção de se socorrer na vara estadual, ao escolher a Justiça Federal para demandar contra a autarquia previdenciária,o autor submete-se às regras processuais pertinentes, quais sejam, o CPC para o rito ordinário e a LJEF para as do rito nesta previsto, sem a incidência do § 3o do art. 109 da CR, pois não haverá a delegação para o Juízo Estadual.
Pois bem, ocorrida a opção pelo juizado especial federal, temos a aplicação da regra geral dos Juizados Especiais Federais. Ocorre que a Lei 10.259/2001 não aponta qual o juízo competente em razão do local, admitindo, somente, que, na ausência deste, sejam aplicadas as regras previstas na Lei nº 9.099/95 para a indicação de foro alternativo ao Juizado Especial Federal. Todavia, ela não define qual seria o local em que deveria haver o Juizado Especial Federal para que incida este artigo.
Surge, por isso, o questionamento: qual o local em que deveria haver a Vara do Juizado Federal para que se utilize o art. 4o da Lei nº 9.099/95?
Em relação à aplicabilidade do próprio art. 4o da Lei 9.099/95 para este fim, poder-se-ia objetar que, pelo fato de a LJEF remeter àquele dispositivo na hipótese de não haver Vara do Juizado Especial Federal, a contrario sensu, ele não seria aplicável quando houvesse a referida Vara. Embora seja lógico o raciocínio contrario sensu, ele não pode prosperar, já que este argumento “muito prestigioso outrora, malvisto hoje pela doutrina, pouco usado pela jurisprudência. Do fato de se mencionar uma hipótese não se deduz a exclusão de todas as outras. (...) Do silêncio do texto não se deduz a sua inaplicabilidade, nem tampouco a supremacia forçada do princípio oposto” (Maximiliano, 1988, p. 243/244). Aliás, como bem lembra o citado doutrinador, em trecho seguinte de sua obra, tal espécie de argumento só pode ser aplicado no caso de assertivas negativas e proibitivas ou em Direito Excepcional, vale dizer, quando se exige interpretação restritiva.
Dadas a ausência de critério legal e a negativa de aplicação do argumentocontrario sensu, a melhor solução, como regra geral, é a aplicação do art. 4o da Lei 9.099/95, já que este diploma é referenciado como fonte supletiva pelo art. 1o da LJEF.
Aquele dispositivo tem a seguinte redação:
Art. 4º É competente, para as causas previstas nesta Lei, o Juizado do foro:
I - do domicílio do réu ou, a critério do autor, do local onde aquele exerça atividades profissionais ou econômicas ou mantenha estabelecimento, filial, agência, sucursal ou escritório;
II - do lugar onde a obrigação deva ser satisfeita;
III - do domicílio do autor ou do local do ato ou fato, nas ações para reparação de dano de qualquer natureza.
Parágrafo único. Em qualquer hipótese, poderá a ação ser proposta no foro previsto no inciso I deste artigo.
Nas ações previdenciárias, concessivas de benefício ou meramente revisionais, não é possível aplicar o inciso III, pois não se trata de ação de reparação de dano, restando, assim, somente as hipóteses: (a) foro do local do domicílio do réu, (b) foros das cidades onde existente agências da autarquia ou (c) foro onde deva ser realizado o pagamento.
Em relação ao primeiro critério, não existe texto legal específico quanto ao domicílio da autarquia, já que tanto a Lei nº 8.029/90 (que, em seu art. 17, permitiu ao Executivo Federal a criação do INSS) quanto o Decreto 99.350/90 (que a criou) nada mencionam quanto ao ponto. Igualmente omissos o Código Civil de 1916 e o Decreto-Lei 200/67. Doutrinariamente, contudo, há divergência, pois, embora haja quem afirme que “as autarquias, sendo desmembramentos do próprio Poder Público, têm o mesmo foro e juízo da entidade estatal a que pertencem” (Meirelles, 2001, p. 680), existe entendimento no sentido de que os dispositivos processuais e constitucionais relativos à União não abrangem suas autarquias (Negrão, 2002, nota 23 3 ao art. 109 da CR e nota 4 4 ao art. 99 do CPC, pp. 65 e 198, respectivamente). De qualquer sorte, podendo responder em quaisquer de suas agências por ações ajuizadas nos juizados especiais, a autarquia previdenciária poderá ser demandada tanto nos foros do interior quanto no da Capital.
Além disso, presume-se que, domiciliado nesta cidade, o segurado nela receberá o pagamento de seus benefícios, dado que estes serão depositados em conta-corrente (art. 108 da Lei 8.213/91 – LBPS); logo, há incidência do inc. II do art. 4o da Lei 9.099/95, tornando competente o foro do domicílio do autor.
A partir destes critérios, é razoável definir que tanto os foros do interior quanto o da Capital são competentes para processar e julgar demandas previdenciárias.

Logo, não se trata de incompetência territorial, mas sim de concorrência de foros.
Inexistindo hierarquia entre os foros concorrentes, a declinação de competência de um deles para o outro impõe uma violação à vontade do autor, que demonstrou sua intenção ao ajuizar a demanda, salvo se este não tenha recorrido da decisão, o que implicaria concordância com a modificação operada a partir da decisão judicial.
Porém, é necessário reforçar o fato de que, embora a análise do texto normativo leve à conclusão ora apresentada, a jurisprudência tem sido vacilante quanto ao tema, ora determinando que as ações previdenciárias não são da competência do foro da Capital, mas sim da circunscrição que abrange o domicílio do autor, ora indicando que ambos (e só eles) têm aptidão para processar e julgar aquelas demandas.
3. Considerações finais
Sobrevoando o texto é possível apresentar as seguintes conclusões: (a) o caráter absoluto dos juizados especiais federais refere-se à matéria, servindo para evitar a opção pelo autor, o que não se confunde com a competência em razão do local; (b) a hipótese normativa prevista no § 3o do art. 109 da Constituição refere-se à delegação de competência, matéria que não se confunde com conflito de competência territorial; (c) nas demandas previdenciárias, o segurado terá uma opção se em seu domicílio não houver vara federal, ou ajuíza a causa na Justiça Estadual, ou o faz na Vara Federal competente de acordo com a legislação pertinente, seja o CPC, seja a LJEF; (d) a regra geral de competência territorial para a LJEF deve ser buscada no art. 4o da Lei nº 9.099/95; por isso (e) há foros concorrentes relativos às cidades onde houver instalada agência do INSS, seja na Capital do Estado, seja no seu interior.
Pela fundamentação apresentada, se presente agência do INSS, o segurado poderá ajuizar a demanda tanto na vara federal (ou juizado especial, se existente) do seu domicílio, quanto na capital do estado e em qualquer outra cidade, pois todas elas são foros concorrentes, não sendo cabível falar em incompetência territorial, já que todas elas são competentes. Se de um lado isso beneficia o autor, que poderá buscar o melhor local para ajuizar a sua demanda, tal fato levará a um prejuízo nas ações revisionais, já que, nestas, haverá dificuldades práticas decorrentes da praxe da autarquia de arquivar os processos administrativos de concessão de forma descentralizada, ou seja, no local da concessão. Assim, por exemplo, se concedido o beneficio em Manaus, a ação revisional proposta em Porto Alegre poderá ter uma mora decorrente desta dificuldade. Há, também, um aspecto negativo consistente no controle administrativo da litispendência, dado que a interpretação dada poderá implicar o ajuizamento de múltiplas ações em diversos locais. Todavia, ou a autarquia encarrega-se de administrar tal ônus, ou inova-se no direito positivo com nova lei que melhor regulamente a questão.
4. Bibliografia
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NEGRÃO, Theotônio. Código de Processo Civil e Legislação processual em vigor. 34a edição, SP: Saraiva, 2002.
NERY JÚNIOR, Nelson. Princípios do Processo Civil na Constituição Federal, 4a ed. rev. e aum., SP: RT, 1997.
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcante. Tratado das Ações. Atualizado por Vilson Rodrigues Alves, Campinas: Bookseller, 1998.
THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil: Teoria Geral do Direito Processual Civil e Processo de Conhecimento. 22a ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997.
NOTAS DE RODAPÉ
1. Diga-se tradicionalmente porque, em verdade, por se tratar de dado ligado prévia, objetiva e diretamente ao processo, a competência é determinada (= “calculada”) a partir dos elementos que identificam a causa (partes, pedido e causa de pedir) e o juízo; que, por isso, servirão como base para aferir se determinado juízo pode, ou não, processar e julgar a lide. Ou seja, se transpuséssemos o problema para notação lógica, teríamos uma F(x, y) com resultado verdadeiro (= “x é competente para demanda y”) ou falso (= “x não é competente”) a partir de x formado pelo juízo (incluindo, aí, as informações relativas à sua hierarquia, local geográfico etc.) e y por autor, réu, pedido e causa de pedir. Tal matéria, contudo, foge ao escopo delimitado para este trabalho, sem prejuízo de futuro detalhamento.
2. Não se olvida que, diante das características próprias que tem, a norma constitucional exige métodos (processos) peculiares para a sua interpretação; porém, dentro dos limites estreitos dados ao presente trabalho, a utilização dos clássicos não afetará o resultado final. Sobre o tema, vide Luís Roberto Barroso (1999, p. 107/112 e 125/126).
3. Reproduzo, aqui, a íntegra da nota: “ ‘os §§1o e 2o, relativos à competência de foro e não à jurisdição, somente se referem à União; não abrangem as autarquias, fundações e empresas públicas federais; quanto a estas, vigoram as regras comuns do processo constantes no CPC e da legislação ordinária especial’ (RTJ 154/185, RTFR 115/29, 151/46, 156/67). A questão não é pacífica (v. nota 31 e CPC 100, notas 10 e 18)”.
4. Reproduzo, aqui, a íntegra da nota: “O art. 99-I só se aplica à União; não se estende às autarquias, fundações e empresas públicas federais (v. art. 100, notas 10 e 18, bem como CF 109, nota 23). ‘A autarquia estadual tanto pode ser demanda no local em que encontra-se localizada a respectiva sede quanto no foro do local onde contraiu suas obrigações’”.
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