Competência para julgamento das contas dos Prefeitos e sua repercussão na inelegibilidade

COMPETÊNCIA PARA JULGAR AS CONTAS DOS PREFEITOS

Lei da Ficha Limpa
A LC 64/90, alterada pela LC 135/2010 (Lei da Ficha Limpa), prevê que os administradores que ocuparam cargos ou funções públicas e tiveram suas contas rejeitadas pelo "órgão competente" ficam inelegíveis pelo período de 8 anos. Veja:
Art. 1º São inelegíveis:
I - para qualquer cargo:
(...)
g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição;

Qual é o "órgão competente" para julgar as contas do Prefeito? Em se tratando de um Prefeito, qual será o "órgão competente" de que trata o art. 1º, I, "g", da LC 64/90?
Havia duas correntes sobre o tema:
 

1ª) Tribunais de Contas
2ª) Câmara dos Vereadores
Se o Tribunal de Contas rejeitasse as contas do Prefeito, ele já se tornaria inelegível, nos termos do art. 1º, I, "g", da LC 64/90.

Era a posição defendida pela maioria dos Tribunais de Contas e do Ministério Público eleitoral.

Assim, quando o TCE rejeitava as contas de um Prefeito, a Justiça Eleitoral, com base nesta decisão, negava registro de candidatura a ele.
A competência para julgar as contas do Prefeito é da Câmara Municipal.
O papel do Tribunal de Contas é apenas o de auxiliar o Poder Legislativo municipal. Ele emite um parecer prévio sugerindo a aprovação ou rejeição das contas do Prefeito. Após, este parecer é submetido à Câmara, que poderá afastar as conclusões do Tribunal de Contas, desde que pelo voto de, no mínimo, 2/3 dos Vereadores (art. 32, § 2º da CF/88).
Logo, somente após a decisão da Câmara Municipal rejeitando as contas do Prefeito é que a Justiça Eleitoral poderá considerá-lo inelegível.

Qual das correntes foi acolhida pelo STF?
A segunda. O STF, ao apreciar o tema, fixou a seguinte tese em sede de repercussão geral:

Para os fins do artigo 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64/1990, a apreciação das contas de Prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos vereadores.
STF. Plenário. RE 848826/DF, rel. orig. Min. Roberto Barroso, red. p/ o acórdão Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 10/8/2016 (repercussão geral) (Info 834).

A Câmara Municipal é o órgão competente para julgar as contas de natureza política e de gestão. Essa é a interpretação que se extrai do art. 31, § 2º da CF/88:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
(...)
§ 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

A Constituição conferiu ao Poder Legislativo a função de controle e fiscalização das contas do chefe do Poder Executivo. Esta é uma função típica do Legislativo, ao lado da função legiferante. Isso se deve ao fato de que cabe a um Poder fiscalizar o outro.
Esta fiscalização se desenvolve por meio de um processo político-administrativo, que se inicia no Tribunal de Contas, que faz uma apreciação técnica das contas e emite um parecer. No entanto, a decisão final cabe ao Poder Legislativo.
A Câmara dos Vereadores representa a soberania popular e os contribuintes e, por isso, tem a legitimidade para este exame. Vale ressaltar que a Câmara Municipal tem, inclusive, poder de verificar a ocorrência de crimes de responsabilidade praticados pelo Prefeito, inclusive quanto à malversação do dinheiro público, nos termos do Decreto-lei 201/1967.

Votos vencidos
O julgamento foi por apertada maioria (6x5).
Votaram pela competência das Câmaras Municipais: Ministros Ricardo Lewandowski, Gilmar Mendes, Edson Fachin, Cármen Lúcia, Marco Aurélio e Celso de Mello.
Votaram pela competência dos Tribunais de Contas: Ministros Luis Roberto Barroso, Teori Zavascki, Rosa Weber, Luiz Fux e Dias Toffoli.

Qual era o principal argumento dos votos vencidos?
Para o Ministro Luis Roberto Barroso, que ficou vencido, o ato de fiscalizar a Administração Pública envolve duas espécies de prestação de contas:

Contas de GOVERNO
Contas de GESTÃO
Também denominadas de contas de desempenho ou contas de resultado.
Também chamadas de contas de ordenação de despesas.
Ao prestar estas contas, o administrador tem como objetivo demonstrar que cumpriu o orçamento dos planos e programas de governo.

Esta prestação de contas tem como objetivo avaliar não os gastos globais do governante, mas sim cada um dos atos administrativos que compõem a gestão contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do ente público.
Tais contas são referentes à atuação do chefe do Poder Executivo como agente político.
Tais contas são referentes à atuação do chefe do Poder Executivo como administrador público.
A competência para julgar as contas de governo é da respectiva Casa Legislativa (Poder Legislativo), após parecer prévio do Tribunal de Contas.
Ex: no caso dos Prefeitos, a competência para julgar as contas de governo seria da Câmara dos Vereadores, após parecer prévio do Tribunal de Contas.
A competência para julgar em definitivo as contas de gestão seria do Tribunal de Contas, sem a participação da Casa Legislativa.
Assim sendo, se o Prefeito age como ordenador de despesas, suas contas de gestão devem ser julgadas de modo definitivo pelo Tribunal de Contas sem a intervenção da Câmara Municipal.
Nas contas de governo, o Tribunal de Contas dá um parecer, mas a decisão final é da Casa Legislativa.
Nas contas de gestão, o Tribunal de Contas julga em definitivo a regularidade ou não. Não há participação da Casa Legislativa neste exame.
Fundamento constitucional:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

Fundamento constitucional:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

Obs: as normas do art. 71 aplicam-se também aos Estados-Membros e Municípios por força do art. 75, “caput”, da CF/88.
Esta argumentação desenvolvida no quadro acima não foi acolhida pela maioria dos Ministros. Segundo restou decidido ao final pelo STF, "a apreciação das contas de Prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos vereadores."


NATUREZA DO PARECER TÉCNICO DO TRIBUNAL DE CONTAS E DEMORA NA SUA APRECIAÇÃO PELA CÂMARA DOS VEREADORES

Parecer técnico do Tribunal de Contas
Conforme se observa pelo § 2º do art. 31 da CF/88, o Prefeito presta suas contas ao Tribunal de Contas e este, após examiná-las, emite um parecer opinando pela aprovação ou rejeição. Este parecer é enviado ao Poder Legislativo Municipal (Câmara dos Vereadores), que poderá acolher ou afastar as conclusões do Tribunal de Contas.
Se a Câmara Municipal decidir afastar as conclusões do parecer, ela precisará fazer isso por meio de um quórum qualificado, exigindo-se o voto de 2/3 dos Vereadores. Em outras palavras, se a Câmara quiser discordar do Tribunal de Contas, pode fazê-lo, mas desde que por, no mínimo, 2/3 dos Vereadores. Veja novamente a redação do dispositivo constitucional:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
(...)
§ 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

Demora da Câmara Municipal para apreciar o parecer do Tribunal de Contas exarado pela rejeição
Até aqui, tudo bem. Ocorre que, muitas vezes, o Tribunal de Contas emite o parecer reprovando as contas do Prefeito e o encaminha à Câmara Municipal, mas esta não julga as contas.
Chega, então, o período eleitoral e o Prefeito solicita o registro de sua candidatura, seja para a reeleição, seja para outro cargo (ex: Deputado Estadual). Ele poderá concorrer mesmo havendo um parecer do Tribunal de Contas rejeitando as suas contas? O parecer do Tribunal de Contas produz efeitos enquanto não for rejeitado expressamente pela Câmara Municipal?

Sobre este tema, também surgiram duas correntes:

1ª) O parecer prévio do Tribunal de Contas que rejeita as contas do Prefeito deverá produzir efeitos até que a Câmara Municipal expressamente o afaste, pelo voto de 2/3 dos Vereadores. Esta corrente se baseia na redação literal do § 2º do art. 31. Veja: "... só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal". Assim, se há demora no julgamento pela Câmara Municipal e o parecer foi pela reprovação das contas, este Prefeito não poderia concorrer por incidir na Lei da Ficha Limpa. Esta era a posição defendida pela maioria dos Tribunais de Contas e do Ministério Público eleitoral.

2ª) O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa. Ele não tem caráter decisório. Logo, enquanto não houver o julgamento pela Câmara Municipal rejeitando as contas do Prefeito, não existe nenhum impedimento para que ele concorra às eleições. Mesmo que a Câmara demore a apreciar o parecer, não se pode considerar que as contas do Prefeito tenham sido rejeitadas. Isso porque não existe julgamento ficto das contas por demora no prazo da Câmara para apreciá-las.

Qual foi a corrente adotada pelo STF?
A segunda. O STF, ao apreciar o tema, fixou a seguinte tese em sede de repercussão geral:

Parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo.
STF. Plenário. RE 729744/MG, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 10/8/2016 (repercussão geral) (Info 834).

A expressão “só deixará de prevalecer”, constante do § 2º do art. 31, deve ser interpretada de forma sistêmica, de modo a se referir à necessidade de quórum qualificado para a rejeição do parecer emitido pela Corte de Contas. Em outras palavras, esta expressão não quer dizer que o parecer irá prevalecer enquanto não houver decisão da Câmara Municipal. Ela apenas está dizendo que os Vereadores só poderão discordar do parecer pelo voto de 2/3. No entanto, enquanto não houver votação na Câmara, as contas ainda não foram julgadas, de forma que não se pode dizer que elas já tenham sido rejeitadas.

Conforme já explicado, cabe exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do chefe do Executivo. Logo, com mais razão não se pode conferir natureza jurídica de decisão, com efeitos imediatos, ao parecer emitido pelo Tribunal de Contas que opine pela desaprovação das contas do Prefeito. Enquanto não houver manifestação expressa da Câmara Municipal, o documento do Tribunal de Contas é um mero parecer opinativo.

A interpretação de que o parecer do Tribunal de Contas é conclusivo e produz efeitos imediatos e permanentes caso a Câmara Municipal não o examine no prazo ofende a regra do art. 71, I, da CF/88. Além disso, haveria uma espécie de julgamento ficto das contas, o que não é permitido pelo ordenamento jurídico por dois motivos:
1) isso representaria uma delegação ao Tribunal de Contas, órgão auxiliar, de uma competência constitucional que é própria das Câmaras Municipais;
2) estaria sendo criada uma sanção aos Prefeitos pelo decurso de prazo, punição esta inexistente na Constituição.

A rejeição das contas tem o condão de gerar, como consequência, a caracterização da inelegibilidade do Prefeito, nos termos do art. 1º, I, “g”, da LC 64/1990. Diante disso, não se poderia admitir que o parecer opinativo do Tribunal de Contas tenha o condão de gerar tais consequências ao chefe de Poder local sem que haja aval do Poder Legislativo.

Vale ressaltar, ainda, que, se o parecer do Tribunal de Contas for pela rejeição, mas a Câmara Municipal decidir aprovar as contas do Prefeito, afasta-se a sua inelegibilidade (ele poderá concorrer). No entanto, os fatos apurados no processo político-administrativo pela Corte de Contas podem dar ensejo à responsabilização civil, criminal ou administrativa do chefe do Poder Executivo, medidas que poderão ser tomadas pelo Ministério Público, por exemplo.

Votos vencidos
Ficaram vencidos os Ministros Luiz Fux e Dias Toffoli. Eles defendiam que o parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas produziria efeitos integralmente a partir de sua edição. A eficácia cessaria, porém, se e quando apreciado e rejeitado por deliberação de 2/3 dos Vereadores. Para tais Ministros, entendimento contrário teria a consequência prática de tornar o parecer emitido pelo órgão competente um nada jurídico, dado o efeito paralisante de omissão do Poder Legislativo.
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