Entenda a decisão do STF sobre os juros compensatórios nas desapropriações por utilidade pública (ADI 2332/DF)

NOÇÕES GERAIS SOBRE DESAPROPRIAÇÃO
Em que consiste?
Desapropriação é:
- o procedimento administrativo
- pelo qual o Poder Público transfere para si,
- compulsoriamente,
- a propriedade de bem pertencente a terceiro,
- por razões de utilidade pública,
- de necessidade pública, ou
- de interesse social,
- pagando, por isso, indenização prévia, justa e, como regra, em dinheiro.

Trata-se de forma originária de aquisição de propriedade, porque não provém de nenhum título anterior.

Ação de desapropriação
Trata-se de ação proposta pelo Poder Público contra o expropriado que não concordou com o valor oferecido como indenização pela desapropriação de seu bem.
Na petição inicial deve constar o valor da indenização oferecida ao expropriado.

Perícia
O juiz, quando recebe a Inicial, já determina a realização da prova pericial sobre o bem.

Contestação
A contestação somente poderá versar sobre:
• vício do processo judicial (questões processuais);
• impugnação do preço (valor da indenização).

Imissão provisória na posse
Em regra, a posse do Poder Público sobre o bem somente ocorre quando tiver terminado o processo de desapropriação e paga a indenização.
No entanto, o juiz pode determinar a imissão provisória na posse, ou seja, que o Poder Público fique com a posse do bem mesmo antes do processo chegar ao fim.

Requisitos para a imissão provisória
Para a imissão provisória na posse são necessários dois requisitos:
• urgência da medida;
• depósito do valor do bem, segundo critérios definidos na lei.

Cumpridos os requisitos acima, é direito subjetivo do expropriante a imissão provisória.

Decisão concessiva de imissão provisória na posse e aquisição da propriedade pelo expropriante
Veja recente mudança operada no DL 3.365/41 pela Lei nº 13.465/2017:
Art. 34-A. Se houver concordância, reduzida a termo, do expropriado, a decisão concessiva da imissão provisória na posse implicará a aquisição da propriedade pelo expropriante com o consequente registro da propriedade na matrícula do imóvel.
§ 1º A concordância escrita do expropriado não implica renúncia ao seu direito de questionar o preço ofertado em juízo.
§ 2º Na hipótese deste artigo, o expropriado poderá levantar 100% (cem por cento) do depósito de que trata o art. 33 deste Decreto-Lei.
§ 3º Do valor a ser levantado pelo expropriado devem ser deduzidos os valores dispostos nos §§ 1º e 2º do art. 32 deste Decreto-Lei, bem como, a critério do juiz, aqueles tidos como necessários para o custeio das despesas processuais.

Sentença
O juiz, com base no laudo pericial, fixará na sentença o valor da justa indenização.
A sentença que julga a desapropriação gera os seguintes efeitos:
• autoriza a imissão definitiva na posse;
• constitui título hábil para o registro da propriedade do bem no Registro de Imóveis. Vale ressaltar que o momento da aquisição da propriedade é a data em que se efetiva o pagamento do preço.

Valor da indenização
O Decreto-Lei nº 3.365/41 determina que o valor da indenização será calculado com base no preço do imóvel no momento da perícia (avaliação). Veja:
Art. 26. No valor da indenização, que será contemporâneo da avaliação, não se incluirão os direitos de terceiros contra o expropriado.

Decreto-Lei nº 3.365/41 e MP 2.183-56/2001
O DL 3.365/41 trata sobre desapropriação por utilidade pública.
A MP 2.183-56/2001 promoveu diversas alterações no DL 3.365/41.
Destaco aqui duas mudanças feitas pela MP 2.183-56/2001 no DL 3.365/41:
• acrescentou o art. 15-A;
• modificou a redação do § 1º do art. 27.

O Conselho Federal da OAB ajuizou ADI contra essas duas modificações acima mencionadas (ADI 2332).
Vamos analisar aqui o que o STF decidiu.

PERCENTUAL DE JUROS COMPENSATÓRIOS
Juros compensatórios na desapropriação
Vimos acima que o juiz pode autorizar que, antes de a ação de desapropriação chegar ao fim, o Poder Público já assuma a posse do bem desapropriado. A isso se chama de imissão provisória na posse.
Ocorre que, se o valor da indenização fixada na sentença for maior do que a quantia oferecida pelo Poder Público, isso significa que o proprietário do bem estava certo ao questionar esse valor e que ele foi “injustamente” retirado prematuramente da posse de seu bem. Digo “injustamente” porque o valor oferecido era menor realmente do que o preço devido.
Assim, a legislação, como forma de compensar essa perda antecipada do bem, prevê que o expropriante deverá pagar juros compensatórios ao expropriado.
Desse modo, os juros compensatórios na desapropriação são aqueles fixados com o objetivo de compensar o proprietário em razão da ocorrência de imissão provisória na posse.

Qual é o termo inicial dos juros compensatórios?
Os juros compensatórios são contados desde a data de imissão na posse.

Qual é a taxa dos juros compensatórios?
É importante, no entanto, fazermos um breve histórico sobre o tema:
• 1941: na redação original do DL 3.365/1941 não havia previsão do pagamento de juros compensatórios nos casos de imissão provisória na posse do bem expropriado;
• 1963: o STF, por criação jurisprudencial, entende que devem ser pagos juros compensatórios e edita a Súmula 164 com a seguinte redação: “No processo de desapropriação, são devidos juros compensatórios desde a antecipada imissão de posse, ordenada pelo juiz, por motivo de urgência.”. Como não havia um percentual previsto no DL 3.365/1941, a jurisprudência entendeu àquela época que o percentual dos juros compensatórios deveria ser fixado em 6% ao ano, com base no Código Civil de 1916.
• 1984: o Brasil vivia um cenário de inflação crônica com a perda do poder aquisitivo da moeda sem que existissem mecanismos de correção monetária. Tudo isso, aliado à excessiva demora dos processos de desapropriação, bem como a disposição da Lei da Usura que limita a taxa de juros ao dobro da legalmente prevista, levaram o STF a modificar a jurisprudência e passar a entender que os juros deveriam ser fixados em 12% ao ano, correspondente ao dobro dos juros legais do Código Civil de 1916. Foi, então, editada a Súmula 618, com a seguinte redação: “Na desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos juros compensatórios é de 12% (doze por cento) ao ano.”
• 1997 (11/06/1997): o Governo editou a MP 1.577/1997 reduzindo os juros compensatórios para 6% ao ano. Nas sucessivas edições da Medida Provisória até chegar à MP 2.183-56, a redação foi alterada para estabelecer a taxa em “até 6%”, além do ônus do proprietário de provar a perda da renda sobre o imóvel como condição para o deferimento do pagamento dos juros compensatórios e afastar o pagamento quando o grau de utilização e eficiência na exploração  da propriedade forem iguais a zero. 
• 2001: o STF concedeu medida liminar nesta ADI 2332/DF declarando inconstitucional a redução dos juros para 6% e determinando a volta da taxa fixa para 12%. A decisão do STF foi publicada em 13/09/2001. Vale ressaltar, no entanto, que essa decisão do STF foi ex nunc (para frente). Assim, a MP 1.577/97 produziu efeitos no período de 11/06/1997 a 13/09/2001. Neste período, a taxa de juros foi de 6%, voltando a 12% após a decisão liminar do STF na ADI 2332/DF. Na mesma decisão foi suspensa a eficácia dos §§1º e 2º do art. 15-A, que tratam das condicionantes para incidência de juros compensatórios (comprovação de perda de renda e grau de utilização).

Qual foi o novo “capítulo” desse enredo?
O STF julgou o mérito da ADI 2332/DF e resolveu alterar a decisão liminar que havia tomado em 2001.
Agora, em 2018, o STF, ao julgar em definitivo a ADI 2332/DF, decidiu que é constitucional o percentual fixo de 6% previsto no art. 15-A do DL 3.365/1941. Veja a redação do dispositivo:
Art. 15-A No caso de imissão prévia na posse, na desapropriação por necessidade ou utilidade pública e interesse social, inclusive para fins de reforma agrária, havendo divergência entre o preço ofertado em juízo e o valor do bem, fixado na sentença, expressos em termos reais, incidirão juros compensatórios de até seis por cento ao anosobre o valor da diferença eventualmente apurada, a contar da imissão na posse, vedado o cálculo de juros compostos. (Incluído pela MP 2.183-56, de 2001)

Assim, o Plenário do STF reconheceu a constitucionalidade do percentual de juros compensatórios de 6% ao ano para remuneração do proprietário pela imissão provisória do ente público na posse de seu bem.
Com essa decisão estão superadas as Súmulas 618 do STF e 408 do STJ:
Súmula 618-STF: Na desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos juros compensatórios é de 12% (doze por cento) ao ano.

Súmula 408-STJ: Nas ações de desapropriação, os juros compensatórios incidentes após a Medida Provisória 1.577 de 11/06/1997 devem ser fixados em 6% ao ano até 13/09/2001 e a partir de então, em 12% ao ano, na forma da Súmula 618 do Supremo Tribunal Federal.

Resumindo:
Período aproximado
Taxa de juros compensatórios
Fundamento
De 1941 até 1963
Não havia
Ausência de previsão no DL
De 1963 até 1984
6% ao ano (0,5% ao mês)
Súmula 164-STF e CC-1916
De 1984 até 10/06/97
12% (1% ao mês)
Súmula 618-STF
De 11/06/1997 a 13/09/2001
6% (0,5% ao mês)
MP 1.577/97 reeditada sucessivas vezes até a MP 2.183-56.
De 14/09/2001 a 28/05/2018
12% (1% ao mês)
Decisão liminar na ADI 2332 e Súmula 408-STJ
A partir de 28/05/2018*
6% (0,5% ao mês)
Decisão final na ADI 2332 e art. 15-A do DL 3.365/41

* considerando que haja modulação dos efeitos e que a decisão final na ADI 2332 não tenha efeitos ex tunc.

PERCENTUAL DE JUROS COMPENSATÓRIOS
O STF declarou inconstitucional o vocábulo “até” utilizado no art. 15-A do DL 3.365/1941:
Art. 15-A No caso de imissão prévia na posse, na desapropriação por necessidade ou utilidade pública e interesse social, inclusive para fins de reforma agrária, havendo divergência entre o preço ofertado em juízo e o valor do bem, fixado na sentença, expressos em termos reais, incidirão juros compensatórios de ATÉ seis por cento ao anosobre o valor da diferença eventualmente apurada, a contar da imissão na posse, vedado o cálculo de juros compostos. (Incluído pela MP 2.183-56, de 2001)

A utilização do termo “até” para a fixação da taxa de juros a ser aplicada nos casos de imissão provisória na posse cria insegurança jurídica e institui regime de discricionariedade injustificado. Isso porque não faz sentido a taxa de juros ser variável sem qualquer justificativa lógica. Isso viola a determinação do texto constitucional de que o expropriado deverá receber justa indenização.

JUROS INCIDEM SOBRE A DIFERENÇA ENTRE 80% DO PREÇO OFERTADO EM JUÍZO E O VALOR DO BEM FIXADO NA SENTENÇA
O STF decidiu interpretar conforme a Constituição o caput do art. 15-A do DL 3.365/41 de modo a entender que a base de cálculo dos juros compensatórios será a diferença eventualmente apurada entre 80% do preço ofertado em juízo e o valor do bem fixado na sentença. Isso para que não se reste vulnerado o princípio constitucional do prévio e justo preço.
Veja um exemplo para entender melhor o tema:
O Estado ajuizou ação de desapropriação contra João oferecendo R$ 100 mil pelo imóvel.
O art. 33, § 2º do DL autoriza que o proprietário, mesmo que discorde do valor, levante (saque) 80% da quantia oferecida, o que foi feito por João.
O juiz deferiu a imissão provisória na posse.
Ao final, após a perícia, o juiz fixou em R$ 300 mil o valor da indenização a ser paga ao proprietário (valor real do imóvel).
Pela interpretação literal do art. 15-A, os 6% de juros compensatórios deveriam incidir sobre a diferença entre o valor fixado na sentença (300) e o preço ofertado em juízo (100). Assim, os juros compensatórios seriam 5% de 200 (6% de 300-100). Veja a redação do dispositivo:
Art. 15-A No caso de imissão prévia na posse, na desapropriação por necessidade ou utilidade pública e interesse social, inclusive para fins de reforma agrária, havendo divergência entre o preço ofertado em juízo e o valor do bem, fixado na sentença, expressos em termos reais, incidirão juros compensatórios de até seis por cento ao anosobre o valor da diferença eventualmente apurada, a contar da imissão na posse, vedado o cálculo de juros compostos. (Incluído pela MP 2.183-56, de 2001)

O STF afirmou que deve ser dada uma interpretação conforme a esse dispositivo. Assim, a taxa de juros (6%) deve incidir sobre a diferença entre o valor fixado na sentença (300) e 80% do preço oferecido pelo Poder Público (em nosso exemplo, 80% de 100 = 80). Assim, segundo o STF, os juros compensatórios seriam 6% de 220 (6% de 300-80).
Repare que a determinação do STF protege o proprietário do bem desapropriado e tem por base o seguinte raciocínio: ora, o proprietário só poderá levantar 80% do preço oferecido. É esse valor que ele ficará consigo antes de o processo terminar. Logo, se a sentença afirma que o bem vale mais que isso, significa que ele (proprietário) ficou durante todo o processo injustamente privado dessa quantia. Dessa forma, os juros compensatórios devem incidir sobre essa diferença.

CONSTITUCIONALIDADE DOS §§ 1º E 2º DO ART. 15-A DO DL 3.365/41
Os §§ 1º e 2º do art. 15-A do DL 3.365/41 preveem o seguinte:
Art. 15-A (...)
§ 1º Os juros compensatórios destinam-se, apenas, a compensar a perda de renda comprovadamente sofrida pelo proprietário. (Incluído pela MP 2.183-56, de 2001)
§ 2º Não serão devidos juros compensatórios quando o imóvel possuir graus de utilização da terra e de eficiência na exploração iguais a zero. (Incluído pela MP 2.183-56, de 2001)

Ao apreciar a medida liminar, em 2001, o STF havia considerado que esses dispositivos seriam inconstitucionais. O argumento utilizado, na época, foi o de que os juros compensatórios seriam devidos mesmo que o imóvel não gerasse renda. Isso porque o proprietário estaria sendo indenizado por ter ficado sem seu bem.
Agora, em 2018, ao apreciar o mérito da ação, o STF mudou de entendimentoe decidiu que os §§ 1º e 2º do art. 15-A do DL 3.365/41 são CONSTITUCIONAIS.
Prevaleceu o voto do Min. Alexandre de Moraes, que afirmou que tais dispositivos não violam o direito de propriedade nem vulneram o caráter justo da indenização. Isso porque é correto dizer que os juros compensatórios destinam-se a compensar tão somente a perda de renda comprovadamente sofrida pelo proprietário.
A perda da propriedade é compensada pelo valor principal, pela correção monetária e pelos juros moratórios. Em suma, os juros compensatórios não têm a função de indenizar o valor da propriedade em si, senão o de compensar a perda da renda decorrente da privação da posse e da exploração econômica do bem entre a data da imissão na posse pelo poder público e transferência compulsória ao patrimônio público, que ocorre com o pagamento do preçofixado na sentença.
Em suma, os dispositivos impugnados são constitucionais e condicionam a condenação do Poder Público ao pagamento aos juros compensatórios aos seguintes requisitos:
a) ter ocorrido imissão provisória na posse do imóvel;
b) a comprovação pelo proprietário da perda da renda sofrida pela privação da posse;
c) o imóvel possuir graus de utilização da terra e de eficiência na exploração superiores a zero.

INCONSTITUCIONALIDADE DO § 4º DO ART. 15-A DO DL 3.365/41
O § 4º do art. 15-A do DL 3.365/41 possui a seguinte redação:
Art. 15-A (...)
§ 3º O disposto no caput deste artigo aplica-se também às ações ordinárias de indenização por apossamento administrativo ou desapropriação indireta, bem assim às ações que visem a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público, em especial aqueles destinados à proteção ambiental, incidindo os juros sobre o valor fixado na sentença. (Incluído pela MP 2.183-56, de 2001)
§ 4º Nas ações referidas no § 3º, não será o Poder Público onerado por juros compensatórios relativos a período anterior à aquisição da propriedade ou posse titulada pelo autor da ação. (Incluído pela MP 2.183-56, de 2001)

O § 3º trata das seguintes ações:
• Ações ordinárias de indenização por apossamento administrativo ou desapropriação indireta;
• Ações que visem a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público, em especial aqueles destinados à proteção ambiental.

Esse § 3º é constitucional porque tais ações devem receber o mesmo tratamento da desapropriação no que tange aos juros. Assim, se o Poder Público realizar o apossamento administrativo, sem acordo administrativo ou processo judicial, os juros compensatórios são devidos, com as mesmas condicionantes dos §§1º e 2º,  a contar da data do esbulho (imissão na posse).

Por outro lado, o STF entendeu que o § 4º é INCONSTITUCIONAL. Isso porque ele exclui indevidamente o direito aos juros compensatórios, violando a exigência constitucional de justa indenização (art. 5º, XXIV) e o direito fundamental de propriedade (art. 5º, XXII). Como já dito, tais ações devem receber o mesmo tratamento da desapropriação no que tange aos juros.

REGRAS SOBRE HONORÁRIOS FIXADAS NO § 1º DO ART. 27 DO DL 3.365/41
O § 1º do art. 27 do DL 3.365/41 previu a seguinte regra envolvendo honorários advocatícios na desapropriação:
Art. 27 (...)
§ 1º A sentença que fixar o valor da indenização quando este for superior ao preço oferecido condenará o desapropriante a pagar honorários do advogado, que serão fixados entre meio e cinco por cento do valor da diferença, observado o disposto no § 4º do art. 20 do Código de Processo Civil, não podendo os honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinquenta e um mil reais). (Redação dada MP 2.183-56, de 2001) Obs: a referência é ainda ao CPC/1973.

Dessa forma, o § 1º do art. 27 prevê a condenação do ente desapropriante em um percentual de honorários que varia de 0,5% a 5%, sobre a diferença do valor oferecido pelo Poder Público e aquele estabelecido na sentença da ação de desapropriação.
O STF afirmou que é constitucional essa previsão de parâmetros mínimo (0,5%) e máximo (5%) para a concessão de honorários advocatícios. Nas ações de desapropriação direta ou indireta, embora a Fazenda Pública seja parte no processo, não terá aplicação o escalonamento previsto art. 85, §6º, do CPC no que tange aos honorários advocatícios. Vale a regra da especialidade, cabendo ao juiz fixar nessas ações honorários no percentual entre 0,5% e 5%.
Por outro lado, o STF considerou que é inconstitucional a expressão “não podendo os honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinquenta e um mil reais)”. Isso porque limitar os honorários em um determinado valor fixo (que não seja um percentual) viola o princípio da proporcionalidade e acaba refletindo no justo preço da indenização que o expropriado deve receber (art. 5º, XXIV, da CF/88). Influencia no preço da indenização porque se o advogado do expropriado não for remunerado corretamente pelo ente expropriante, ele acabará exigindo essa diferença do seu cliente, reduzindo o valor que o expropriado teria para receber.
Desse modo, com base na decisão do STF, o art. 27, § 1º deve ser lido agora assim:
“A sentença que fixar o valor da indenização quando este for superior ao preço oferecido condenará o desapropriante a pagar honorários do advogado, que serão fixados entre meio e cinco por cento do valor da diferença.”

Resumo das conclusões do STF:
1) em relação ao “caput” do art. 15-A do DL 3.365/41:
1.a) reconheceu a constitucionalidade do percentual de juros compensatórios no patamar fixo de 6% ao ano para remuneração do proprietário pela imissão provisória do ente público na posse de seu bem;
1.b) declarou a inconstitucionalidade do vocábulo “até”;
1.c) deu interpretação conforme a Constituição ao “caput” do art. 15-A, de maneira a incidir juros compensatórios sobre a diferença entre 80% do preço ofertado em juízo pelo ente público e o valor do bem fixado na sentença;
2) declarou a constitucionalidade do § 1º do art. 15-A, que condiciona o pagamento dos juros compensatórios à comprovação da “perda da renda comprovadamente sofrida pelo proprietário”;
3) declarou a constitucionalidade do § 2º do art. 15-A, afastando o pagamento de juros compensatórios quando o imóvel possuir graus de utilização da terra e de eficiência iguais a zero;
3) declarou a constitucionalidade do § 3º do art. 15-A, estendendo as regras e restrições de pagamento dos juros compensatórios à desapropriação indireta.
4) declarou a inconstitucionalidade do § 4º do art. 15-A;
5) declarou a constitucionalidade da estipulação de parâmetros mínimo (0,5%) e máximo (5%) para a concessão de honorários advocatícios e a inconstitucionalidade da expressão “não podendo os honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinquenta e um mil reais)” prevista no § 1º do art. 27.
STF. Plenário. ADI 2332/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 17/5/2018 (Info 902).

Se quiser anotar as conclusões em seu Vademecum, faça as seguintes observações. As partes riscadas foram declaradas inconstitucionais e as sombreadas são dispositivos constitucionais:
Art. 15-A No caso de imissão prévia na posse, na desapropriação por necessidade ou utilidade pública e interesse social, inclusive para fins de reforma agrária, havendo divergência entre o preço ofertado em juízo e o valor do bem, fixado na sentença, expressos em termos reais, incidirão juros compensatórios de até seis por cento ao ano sobre o valor da diferença* eventualmente apurada, a contar da imissão na posse, vedado o cálculo de juros compostos. *Obs: diferença entre 80% do preço ofertado em juízo pelo ente público e o valor do bem fixado na sentença.
§ 1º Os juros compensatórios destinam-se, apenas, a compensar a perda de renda comprovadamente sofrida pelo proprietário.
§ 2º Não serão devidos juros compensatórios quando o imóvel possuir graus de utilização da terra e de eficiência na exploração iguais a zero.
§ 3º O disposto no caput deste artigo aplica-se também às ações ordinárias de indenização por apossamento administrativo ou desapropriação indireta, bem assim às ações que visem a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público, em especial aqueles destinados à proteção ambiental, incidindo os juros sobre o valor fixado na sentença.
§ 4º Nas ações referidas no § 3º, não será o Poder Público onerado por juros compensatórios relativos a período anterior à aquisição da propriedade ou posse titulada pelo autor da ação.

Art. 27 (...)
§ 1º A sentença que fixar o valor da indenização quando este for superior ao preço oferecido condenará o desapropriante a pagar honorários do advogado, que serão fixados entre meio e cinco por cento do valor da diferença, observado o disposto no § 4º do art. 20 do Código de Processo Civil, não podendo os honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinquenta e um mil reais). (Redação dada MP 2.183-56, de 2001) Obs: a referência é ainda ao CPC/1973.

Modulação dos efeitos
O advogado da OAB, ao fim do julgamento, suscitou a modulação dos efeitos dessa decisão. Isso porque houve uma mudança de entendimento do STF. A Presidente do STF, contudo, afirmou que esse tema deveria ser requerido em embargos de declaração e que seria oportunamente apreciado.
Desse modo, é possível (e até provável) que haja uma modulação dos efeitos e que alguns marcos temporais acima explicados ainda sejam modificados.

Agradecimento
Agradeço ao meu amigo Rafael Cândido, Procurador do Estado, que contribuiu imensamente com os comentários.

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